陈先生在中国殡葬协会墓地年会上发言

一、公益墓地简介 1、公益墓地溯源

1、“公益性公墓”最早的权威定义来自民政部1992年颁布的《公墓管理暂行办法》。《办法》将公墓分为两大类：一是为城市提供公共服务的“经营性公墓”。居民骨灰或遗体安葬并提供有偿服务； 另一种是为农村村民提供遗体或骨灰安葬服务的“公益墓地”。 性墓地。” 公益性墓地的推出一方面是为了解决当时城乡二元体制下农村居民的殡葬需求，以生计保障的形式减轻其经济负担。 另一个重要目的是规范农村墓地，通过集中埋葬解决乱象。 集体埋葬问题已得到解决，从而保护了农田。

2、公益性墓地的特点 公益性墓地具有三个主要特点：一是土地属于村集体土地，归村民所有； 二是非经营性质，不以营利为目的，即收费仅限于“坟墓费”和“管理费”两项低成本，不得包括土地使用费、墓地建设等费用； 第三，销售具有地域排他性，即仅限于为本村或周边一些村镇的居民提供墓葬服务。

3、公益性墓地和商业性墓地特点比较 表1：公益性墓地和商业性墓地特点比较 公益性墓地和商业性墓地审批机构

县级民政部门和省级民政部门具有集体土地划拨、招标拍卖挂牌业务资格。 大部分是行政审批文件（墓地营业执照）。 经营主体是村委会，主要是殡葬机构或私营企业。 管理模式多为村委会直接管理。 管理或承包、自营服务仅限于同村的农村居民和城镇居民。 3、产品定位以经济适用为主。 产品多元化。 价格和监督都是免费的，或者只收取坟墓的费用。 政府调价下可根据产品类型自主设定利润。 目前分配没有规则可循，分配也不透明。 本次分配符合《公司法》的规定。 2、公益性墓园的发展现状及原因。 此次调查选取了公益性墓地集中的昌平区。 主要检查了十三陵附近的三处墓地。

基本情况如下： 表2：墓地检查基本情况

通过项目考察以及行业和政府访谈，目前公益性墓园的发展现状总结如下：

1、当前供需：结构失衡，公益性墓地资源闲置，商业性墓地难求。 近二十年来，随着城市化进程的推进，农村常住人口逐渐减少。 此外，由于主客观因素的影响，一些村民不愿意进行集中埋葬，选择自留地作为埋葬地点，使得农村墓葬的需求远低于公益性墓地的供给，造成资源闲置。 。 另一方面，由于近年来对商业墓地的严格控制以及人口老龄化的加剧，城镇居民的安葬需求无法得到有效满足。 “墓地难找”、“价格高于房价”、“周边环境”等问题频频出现。 异地购买坟墓等情况。 根据《民政统计年鉴》，中国城镇人口为8.31亿。 墓地一、墓地二、墓地三分别于1988年和1994年建立，20世纪50年代，占地300亩、600余亩。 墓葬总数约一万座、约两万座。 已占用坟墓 10000 多座 大部分为中等占用坟墓 少量已占用坟墓 起步价 38800 元/座 36800 元/座 32000 元/座 经营主体 村委会 第三方管理团队 第三方管理团队 良好优秀管理全国约有1570个商业墓地，农村人口5.64亿，但公益性墓地约有2万个。 这种不平衡的供需结构是公益墓地商业化的根本原因。

陈先生赴山东济南调研

2、监管现状：顶层缺乏制度设计和法律监管体系，实践中缺乏实施细节和管理方法。 目前，在国家层面，只有《殡葬管理条例》和《墓地管理暂行办法》对公益性墓地的属性、审批、设立和管理进行了规范。 经营范围提供原则性指导，但缺乏系统的法律监管体系； 在实践层面，如投资主体、管理模式、建设标准、经营业态、监管执行等，普遍缺乏可行的实施细则和管理办法。

3、制度地位：民政部/局既是监管者，又是“所有者”。 从土地属性来看，公益性墓地属于农村集体所有； 根据国家有关管理规定和办法，各级民政部门是墓地的主管部门。 然而，现实中，民政部/局既是监管者又是财产所有者的情况并不少见。 直接/间接参与公益性墓葬利益分配，在一定程度上纵容违法行为的发生。

4、管理现状：资金投入不足制约行业整体发展，管理模式混乱导致经营水平参差不齐。 4.1资金缺乏导致投入不足是制约公益性墓地发展的重要问题，是导致公益性墓地运营的外部动力。

主要表现在：（一）财政资金得不到保障：公益性墓地应纳入《城乡建设规划和基本建设规划》，但现实中财政部门却没有给出明确的规划预算。 镇村两级财政基础薄弱，相关建设和后续管理资金难以保障。 （二）社会资本进入渠道不合理：虽然管理规定和办法没有明确禁止社会资本参与公益性墓地的建设、经营和管理，但基于公众对4个“公益”的理解，政府对公益性墓地的界定，社会资本合法进入渠道较少，资本的逐利性导致进入意愿不足。 但现实中，一些地方政府尝试引入社会资本参与公益墓建设创新（如绍兴市新昌县），也不乏“公开透明”的公益墓外包或合作运营。修筑栈道，暗藏仓库。” （3）自营性不足：公益性墓地经营利润微薄，难以满足墓地建设和经营的资金需求。

陈先生接受环球殡葬网主编鲍源专访

给予死者最后的尊严是殡葬工作者的社会责任和担当

4.2 内外部管理模式并存，管理团队参差不齐：

目前，公益墓园行业有两种管理模式。 可以看作是一种内部管理模式，即由村委会自己管理。 一是外部模式，具体有两种：（1）外部托管：委托或承包外部专业机构进行运营管理； （2）对外合作：村释放土地，外部机构投资、合作经营，共同参与利润分配。 两种模式下，管理团队的专业度和积极性存在一定差异，这会对公益性墓园的管理和服务水平产生影响。

5、经营现状：土地浪费、违规销售、利益分配不透明。 5.1土地利用效率低下，墓葬面积超标。

公益性墓地土地浪费表现在两个方面：一是由于规划不合理、开发能力有限，土地利用效率低，具体表现在：（1）存在大片且位置良好的荒地，墓地区域杂草丛生。 墓碑成群、随意堆放； （2）山底缓坡大面积被占用，山腰基本闲置； （三）硬化、毁林严重的； （4）大型墓葬普遍存在，墓葬占地过多且分布分散，浪费土地资源。 关于公益性公墓建设标准，虽然相关规定尚未出台，但《北京市殡葬管理暂行条例》第二十条规定：“公墓内单人、双人骨灰安葬的坟墓面积不得超过1平方米；埋葬多人骨灰的坟墓面积不得超过256平方米。” 同时，参照《城市公益性公墓建设标准》，城市公益性公墓内独立墓地面积不得超过0.5平方米，合葬坟墓单位面积不得超过0.5平方米。不得超过0.5平方米。 建筑面积不超过0.8平方米。 但通过行业采访和电话咨询，我们发现北京在售的公益墓地可以根据客户需求定制墓葬产品； 而在公益性墓葬的考察中，家族墓、豪华墓、名人墓等大型墓葬也屡见不鲜。

5.2 销售价格：虽然被认定为公益产品，但本质上是商业运作。 商业性墓地相对稀缺，加上公益性墓地交通便利、价格优势和监管不严，导致部分城镇居民安葬需求过剩，一定程度上推高了公益性墓地价格。 现场采访中我们了解到，客户普遍不了解商业墓地与公益墓地的区别以及相关权益的保护。 在能取得墓地使用证的前提下，顾客更加关注公园环境、风水和价格，并不排斥市场。 价钱。 通过网上信息和电话咨询，我们发现昌平市在售的三处公益墓地价格明显高于墓材成本和管理费，基本达到中档经营墓地价格，脱离了公益性质。

表3：昌平区公益性墓地价格

注：数据来源于实地调查和电话/网络咨询。 取价格范围的中位数。 尺寸标注如下： 1）“最低标准墓葬价格”是指双穴立碑标准墓葬的最低起拍价。 单个墓葬占地面积通常不到1平方米。 2）“单平方米标准墓”是指面积为1平方米的双腔、立墓的价格。 3）自选墓或艺术墓的价格通常至少需要3-5平方米。 墓碑设计、建造费单独收费 5.3 具有盈利属性，利益分配不透明。 《北京市殡葬管理条例》第二十一条、第三十三条分别规定：“公益性墓地管理人不得利用公益性墓地从事经营活动。” “利用公益性墓地从事经营活动的，由民政部门没收违法所得。” 因此，公益性墓园原则上不应以营利为目的，但在实际经营中，从墓地的服务对象、定价、日常维护等管理所需资金投入的客观现实来看，一些公益性墓地长期以来转型为经营墓地，获得灰色利润。 合作协议、财务收支、资金余额等不披露或披露不完整，进一步导致利益分配不合理。 不透明、不公平，主要表现在：（1）分配多少股利、保留多少作为建设投资没有明确的规定。 现实中，由于公益墓盈利的灰色性，大部分往往以分红的形式进行分配，导致后续投资资金不足。 （2）村委会和外包经营主体通常获得大部分利润分红。 在一些地区，公益性墓地甚至成为村委会或主管部门相关干部的“摇钱树”； 而村民靠土地入股，却没有得到相应的公平回报。 三、公益性墓地亟待解决的几个问题 1、如何有效协调农村公益性墓地与城市商业性墓地的合理配置和协调，解决市场供求倒置； 2、如何通过管理模式的变革，解决资金投入不足、经营不规范、管理不到位等问题； 3、如何让公益性墓地既满足农村居民的殡葬需求，又在充分展现保本公益性的基础上满足公益性需求。 人民群众有了更多的选择，特别是满足了中低收入人群的殡葬需求。

具体为： 1、盘活资源：合理测算并充分保障镇村居民安葬需求，定期盘点公益性墓地资源使用情况，将多余资源及时适度投放市场。

以北京为例，服务城市人口1800万以上的商业墓地仅有33个，服务农村人口800万以上的公益性墓地有100多个。 从总体数量来看，墓地数量不少，但排列不科学、不合理。 各乡镇每年要对辖区内公益性墓地的埋葬情况进行统计上报，并根据当地人口年龄结构、死亡率等情况，对未来3至5年的埋葬情况进行预估。历年费率、村内埋葬情况等，报直属民政部门统一规划，根据实际情况对可出售的公益坟墓数量进行配额审批。每年在区外。 取得配额的公益坟墓，可以适当出售，不限区。

山东省沂水县委书记薛峰始终不忘关心群众的殡葬事宜。 首个免费殡葬模式已被中央相关部委作为新农村、新生活管理的典范在全国推广。

2、销售目标：充分借鉴政府公益性廉租住房政策，明确户籍、收入等方面公益性公墓的销售标准，因不符合监管等原因在很多公益性墓地中，很多公益性墓地并没有针对需要公益救助的人群筛选销售对象。 审批主管部门应当增加户籍、收入、可购买公益坟墓的家庭成员数量。 明确申请标准等方面。 这种方式不仅可以调整北京墓地的供需结构，避免公益性墓地资源的闲置浪费，还可以适当解决城市商业墓地因供应不足而价格高的问题。

3、产品类型：充分体现产品的经济、适用、节省空间、环保等属性，鼓励和支持推出更多的祭祀、文化创意纪念产品。 目前，公益性墓葬缺乏实用的产品标准和规范，造成墓葬产品与商业墓地产品无区分的情况。 公益性墓葬产品应限定为可降解草坪葬、树葬、花坛葬、室内墙葬，严格限制超标墓葬数量，淘汰豪华墓、大型墓、超标定制墓8

4、销售价格：明确价格上限。 在上限内，可根据产品选择规定价格调整幅度，使不同产品对应不同价格，体现市场化定价原则。 限价参照公墓建设、运营、管理、销售等直接成本，加上未来20年再投资和管理的预留利润率确定，并允许一定幅度调整。每三年向公益部门申请一次。

5、引入“管委会”、“信托管理”模式，实现集约化经营，构建市场运作的现代化管理机制。 5.1 引入“管委会”模式，代表政府行使所有权和监管职能。 管理委员会的成员由政府官员组成。 、村委会及市场专业管理人员。 由于农村公益性墓地由各村委会直接管理，有的村委会将墓地的管理权转包给亲友或外部专业机构、非专业人员。 管理方式和管理水平差异较大，政府监管和政策难度较大。 实施上，村委会很难获得系统支持。 管理委员会成员由政府任命，由政府人员、公益墓村委会成员和市场专业人士（由开发、营销、财务、法律合规等职能组成）组成。 统一与下属公益墓地对接，提供集中专业服务。 服务高效，监管有力。 这一机制一方面可以解决公益墓领域因专业人才缺乏而造成的管理不规范现象。 另一方面可以最大限度发挥政府管理效能，实现公益墓葬资源的高效管理和配置。

5.2引入信托机构，实现产权与经营权分离，构建现代企业管理机制。 以财产信托的形式设立公共墓地经营转让信托。 公益坟墓承包经营权转让信托是指在坚持公益坟墓土地集体所有和村委会管理权的前提下，村委会将使用权、经营权委托给村委会。基于对受托人的信任，将墓地在一定期限内交给受托人。 信托9公司进行专业运营管理，并作为受益人获得公益墓运营收入。 信托公司作为受托人，虽然可以委托管理墓地经营权，但作为金融机构，缺乏产业化运营能力。 因此，信托公司可以在一定期限内将墓地委托给市场化的专业机构进行运营管理。 参照澳大利亚政府墓地信托管理模式，可同时集中多个公益性墓地的经营权，委托信托公司进行集约化、专业化管理，实现规模经济和效益。 引入信托管理模式和市场化专业机构，实现土地所有权和经营权分离，优化配置各类资源，明确各主体权责，明确决策机制，有利于提高经营水平。效率和管理水平。 （具体模式请参考下图）。

最后，公益墓园的健康发展离不开资金投入。 信托本身的制度优势可以在政府与社会资本之间架起一座风险较低的合作桥梁，保证市场化机制下公益性墓葬的资金需求。 此外，在信托模式下，通过生前合约销售向10个社团募集的资金，可以通过结构化设计为不同风险偏好的投资者提供不同的回报，让多元化的社会资本参与公益墓葬的建设、运营和管理。 建立健全公益性墓地资金来源和投入长效机制。