1992年民政部颁布的《墓地管理暂行办法》将墓地分为两类。 一类是为城市居民提供骨灰或遗体安葬并实行有偿服务的“商业墓地”，另一类是专门为农村居民提供的。 为遗体或骨灰提供埋葬服务的“公共墓地”。 公益性公墓建设的目的是解决农村居民的殡葬需求，以生计保障的形式减轻农民的经济负担，更重要的是以集中安葬的形式规范农村公墓，解决农村公墓的问题。分散埋葬，保护耕地。 角色。

公益性墓地的特点

公益性墓地有三个主要特点：一是土地由村集体使用，属于村民所有。 二是具有非经营性、不以营利为目的，即收费仅限于“墓葬费”和较低的“管理费”，不得包含土地使用费、墓地建设等费用。 三是销售具有地域排他性，即仅限于为本村或周边部分村镇居民提供墓葬。 与商业性墓地相比，公益性墓地在审批机构、土地性质、经营资质、经营主体、管理模式、服务对象、产品定位、价格与监管、利润分配等方面都有较大差异。

公益性公墓存在的问题及原因

笔者对北京市昌平区公益性墓地建设情况进行调查，结合行业整体情况，整理出公益性墓地发展中存在的问题如下。

供需现状：结构性失衡，公益性墓地资源闲置，商业性墓地“一房难求”。 近二十年来，随着城市化进程的加快和农村常住人口的减少，一些村民选择自留地作为墓地。 导致农村墓葬需求远低于公益性墓地供给，造成资源闲置。 随着老龄化人口的增加，城市居民的安葬需求无法得到满足，商业墓地频繁出现“一穴难求”、“价格高昂”、“周边购墓”等情况。 据《2018中国民政统计年鉴》显示，全国约有商业性墓地1570处，公益性墓地数量是商业性墓地的十倍以上。 这种不平衡的供需结构是公益墓地商业化的根本原因。

监管现状：顶层缺乏制度设计和法律监管体系，实践中缺乏实施细节和管理方法。 目前，国家层面仅有《殡葬管理条例》和《公墓管理暂行办法》对公益性公墓的属性、审批、设立、经营范围等提供了原则性指导，但缺乏系统的法律规定。监督体系。 实践层面，投资主体、管理模式、建设标准、经营业态、监督执法等普遍缺乏可行的实施细则和管理办法。

制度现状：从土地权属上看，公益性墓地属于农村集体所有，地方民政部门对墓地负责。 但现实中，民政部门既是监管者又是业主的情况并不少见。 直接或间接参与公益性墓地利益分配，在一定程度上纵容了违法行为的发生。

管理现状：资金投入不足制约行业整体发展，管理模式混乱导致经营水平参差不齐。 首先，资金缺乏导致投入不足，这是制约​​公益性墓地发展的重要问题，也是导致公益性墓地商业化的外部动力。 主要表现在：财政资金没有保障，现实中财政系统对公益性墓地没有给出明确的规划预算，特别是乡镇财政和村集体经济基础薄弱，相关建设难以保障。及后续管理资金； 社会资本很少是合法的，资本的逐利性质导致进入意愿不足。 现实中，地方政府尝试引入社会资本参与公益性墓地建设创新，也存在公益性墓地外包或合作运营的情况； 自营造血不足，公益性墓地经营所产生的微薄利润难以满足墓地建设和运营的资金需求。

其次，内外部管理模式并存，管理团队水平参差不齐。 目前，公益墓园行业有两种管理模式，一种是内部管理模式，即由村委会自行管理；另一种是外部管理模式，包括外部托管和与外界合作经营。 两种模式下，管理团队的专业度和积极性存在一定差异，这会对公益性墓园的管理和服务水平产生影响。

经营现状：土地浪费、违规销售、利润分配不透明。 一是土地利用率低，墓葬面积超标。 由于规划不合理、开发能力有限，墓园内有大片土地位置优越、荒芜。 不少山腰土地闲置，板结、毁林严重，存在超标大型墓葬。 二是打着公益幌子出售，牟利。 商业墓地相对稀缺，加上公益性墓地的便利性、价格优势和监管宽松，导致部分城镇居民的土葬需求过剩，刺激了一些公益性墓地经营者抬高公益性价格。墓地，已经背离了公益性的本质。 一些公益性墓园牟取灰色利润，合作协议、财务收支、资金结余不合理、不透明、不公平。

解决公益性墓地问题的对策

一是在保证镇村居民安葬需求的前提下，定期盘点公益性墓地资源使用情况，将多余资源及时适度投放市场。 集体土地入市应当符合土地管理法律法规和土地管理使用改革方向。

以北京为例，城市人口超过1800万，合法经营的墓地有33个，农村人口超过800万，有100多个公益性墓地为其提供服务。 资源配置不科学、不合理。 各乡镇每年应统计上报本辖区公益性公墓的埋葬情况，并根据当地人口年龄结构、历年死亡率、回村丧葬情况等，每年审批一部分。 非营利性墓地在区域外出售的指标。

二是借鉴政府公益性廉租住房政策，从户籍、收入等方面限制公益性墓地销售标准。

审批主管部门要提高公益性墓地购买者户籍、收入、购买家庭成员人数等方面的申请标准，调整供需结构，避免公益性墓地资源闲置、浪费，适当减少公益性墓地资源。解决城市商业墓地因供应不足而价格高的问题。 问题。

三是在产品类型上遵循经济性、适用性、节地性、环保性等特点，鼓励推出文明祭祀、文化创意纪念等产品。

公益性墓园应将产品限制为草坪可降解葬、树葬、花坛葬和室内墙葬，严格限制超标准墓葬，杜绝豪华墓、大型墓。

四是明确价格上限，在价格范围内，可根据不同产品适当调整价格区间。

最高限价可参照公墓建设、运营、管理、销售等成本，加上未来20年投资和管理的预留利润率设定，并允许向公益部门申请每三年进行一定程度的调整。

五是引入“管委会”、“信托管理”模式，实现集约化经营，构建现代市场运作管理机制。

引入“管委会”模式，代表政府行使所有权和监管职能。 管委会成员由来自政府、村委会、市场的专业管理人员组成。 这一机制一方面可以解决公益性墓地因专业人才缺乏而造成的管理不规范现象。 另一方面可以最大限度地提高管理效率，实现公益墓地资源的高效管理和配置。

引入信托机构，实现产权与经营权分离，构建现代企业管理机制。 以财产信托的形式，设立公益性墓地经营转让信托，即在坚持公益性墓地土地集体所有和村委会经营权的前提下，由村委会转让墓地使用权基于对受托人的信任而享有的权利和管理权。 在一定期限内，信托公司将接受专业运营管理，并作为受益人获得公益墓园的经营收入。 信托公司作为受托人，可以委托管理墓地的经营权，在一定期限内将墓地委托给市场化的专业机构进行经营管理。

参照澳大利亚政府墓地信托管理模式，可同时集中多个公益性墓地的经营权，委托信托公司进行集约化、专业化管理，实现规模经济和效益。

引入信托管理模式和市场化专业机构，实现了土地所有权和经营权分离，各类资源优化配置，各主体权责明确，决策机制清晰，有利于提高土地利用效率。经营效率和管理水平。 具体型号可以参考下图。

公益性墓园的健康发展离不开资本的投入。 信托本身的制度优势可以在政府与社会资本之间架起一座风险较低的合作桥梁，保证市场化机制下公益性墓地的资金需求。 此外，信托模式下，可以通过出售居住合约的方式向社会筹集资金，结构化设计可以为不同风险偏好的投资者提供不同的收益模式，让多元化的社会资本参与建设、运营和管理。完善公益性墓地资金来源和投入长效机制。