民间资本修建的甘肃公墓成为争议焦点。记者洪克飞/摄

民间资本修建的甘肃公墓成为争议焦点。记者洪克飞/摄

中国青年报10月27日报道，湘潭商人廖辉每次回忆起在湖南长沙县干山镇投资建设公益墓地的故事，都会质疑当地政府的诚信和法制环境，但最终失去了所有的钱。

从2007年起，廖辉和三位朋友就投资超过2000万元，为当地农村公墓建设。然而，七年后，政策发生了巨大变化。 甘山镇政府出动数百人接管墓地资产，却没有清算交付。 市、县两级人民法院判决该镇政府的行为违法，但没有责令其撤销行政行为。

据悉，2013年以来，不少参与农村墓地建设的投资商已被清算。

“一个村庄，一个墓地”

2006年，湖南省长沙市人民政府办公厅下发14号文件《关于推进城市农村公益性墓地建设的意见》，提出了建设公益性墓地“一个”的目标。每个村庄，或几个村庄联合”。

该政策出台的背景是，随着农村殡葬改革的深入，长沙市农村火葬率有所提高，但火葬后骨灰乱埋、棺材二次埋的现象十分普遍。 。 政府希望通过大规模农村墓地建设来解决上述问题。

但这一举措却被业内人士质疑“仓促、草率”。

长沙县民政局一位多年负责该行业的人士表示，由于文件对资金来源、建设规模、管理主体等内容不明确，存在未来发生矛盾的隐患。

一个县需要建立200多个农村墓地。 如此大规模的建设，即便是位列全国前十县的长沙县也无力承担巨额开支。 经过多次调整规划，长沙县最终确定了甘山镇等17个农村公益性墓地建设试点项目。

甘山镇镇长饶逢春告诉中国青年报记者：“当时，这座公益墓园是镇里委托给村里建设的。”

文件下达后，在湖南省湘潭市做房地产生意的廖辉收到了家乡干山镇车马村的热情邀请。

40岁出头的廖辉在湘潭市从事房地产生意。 他“吃着干杉树米长大”，多次受邀后，驱车回家乡探望。

当廖辉回忆起当年投资的原因时，他仍然觉得自己抓住了一个很好的商机——干山镇距长沙市仅20多公里，从市内香樟路向东即可到达。 位置距黄花机场、长沙高铁南站仅10分钟车程。 但14号文件规定，公益性墓地可以采取多种形式筹集资金，设立后由建设单位负责管理，这让他信心十足。

2007年4月11日，廖辉与长沙县甘山镇车马村委会签订协议：该村将提供83.7亩山地作为公益性墓地的管理用地，并提供营业执照和相应的经营许可证。法律程序； 公墓经营期限为50年，投资方一次性缴纳总承包土地款35.57万元，全部手续办妥后，再向村委会缴纳5万元。 协议还规定，投资者获得土地后，除经营管理公益墓地外，还有权进行养殖、种植等合法经营活动。

车马村村委会主任邹文兵当年就确认了合作协议。 他说，镇里只给了6万元，只够清理灌木丛、池塘里的淤泥，根本无法推进（建设）。 廖辉来后，一开始只流转了30多亩地，每亩4000元左右。 随后，廖辉向各集团租用了部分土地，总面积达140余亩。

随后，廖辉投入巨资进行墓地建设、周边环境和道路、租赁土地的景观建设。 现在墓地已经相当大了。 同时，在墓地建设初期，廖辉花费了大量的人力、物力进行宣传动员，以期改变当地村民的丧葬观念。

记者查询到，2009年，也就是该墓地建成两年后，长沙县民政局向甘山墓地颁发了许可证文件，上面写着：面积25亩，期限20年。

长沙县民政局殡葬改革办公室主任姚桂秋说：“按照公益性墓地面积规格，一亩可建坟墓260多个，10亩可建坟墓2600多个。”甘山镇人口两万多，加上规划中的墓葬，朗里镇只有几万人，按照每千人七人左右的死亡率计算，一年几百人将全部进入公众视野。福利墓地（这就足够了）。”

一项法令使该墓地归国有

多名投资者的投诉信中称：2014年6月24日，长沙县甘山镇政府下发《关于接管甘山镇墓地的通知》，告知该墓地将于7月1日起全面接管。 2014年，镇政府出动300多人的队伍，开着警车、救护车到村里强行接管墓地，并在墓地安放新坟。

饶逢春解释说，这次接管并不像廖辉等人所说的那么严重。 当时他亲自带队，来的只有城管队员和几个派出所的干警。 后来，他通过做“思想工作”说服老板离开。

他表示，甘山公墓自成立以来，存在墓地私有化、高价出售、向区外征集骨灰安葬等违反政策规定的行为，完全违背了建设公益性墓地的初衷。侵占公墓，损害社会公共利益。

他说，根据政府规定，甘山公墓只能安葬该地区几个乡镇的死者。 接受外地死者骨灰安葬是“跨境”。 此外，公益性墓园的收费很低，但甘山公墓接受外来骨灰安葬时，有的收费甚至高达万元。 由于当地村民不断投诉，镇政府、县民政局多次试图调解、协商，但未果。

2011年长沙市政府下发的27号文件——《关于重新印发的通知》为镇政府接管提供了依据。

文件规定：农村公益性墓地坟墓收费标准由县级物价部门规定。 墓地禁止对外开放坟墓，不得为村民以外的死者提供坟墓。

最关键的是，文件规定，文件实施前已建成或在建的公益性墓地要逐步移交乡镇人民政府管理。

这项法令的实施，长沙县许多原本由民间资本建设的公益性墓地将被收归国有。

长沙县民政局副局长何铁建表示，该市新文件下达后，他们开始对安沙镇、干山镇、跳马乡凤凰山公益性墓地进行清理验收。 “安沙镇墓地投资较小，甘山墓地已经建成，下一步目标是凤凰山最大的墓地。”

但由于长沙市区划调整，凤凰山陵园所在区域由长沙县划转到雨花区。 记者了解到，其性质没有改变，依然是私募基金管理。

“结婚的理由竟然成了离婚的借口。”

2014年7月16日，对被拆迁并不愤怒的廖辉将长沙县甘山乡政府诉至法院，要求撤销该乡政府的接管行为，并强制将他安葬于甘山公墓。 。

廖辉在诉状中表示，他和合作伙伴投资了数千万美元用于墓地周边道路和墓地内部的规划和建设。 现在园区已形成墓地、养殖、种植、休闲为一体的综合业态。 对租赁土地的占有、使用和收益的权利。 “他们说他们要接管墓地，但现在他们要拿走我的树苗和花园。”

干山乡政府辩称，根据长沙市2011年27号文件，该文件施行前已建成或在建的公益性墓地应逐步移交乡镇人民政府管理。 因此，镇政府有权接管。 此外，农村公益性墓地依法不能对外承包经营，廖辉等人不具备墓地承包经营自主权。

“以前我们受邀招商时，都是发誓有文件、有索赔，现在转口说我们无权经营非法合同。” 廖辉等人表示无法理解，“本来结婚的理由，竟然成了离婚的借口”。

饶逢春指出，在廖辉等人的操纵下，甘山陵园存在向区外人员出售坟墓等违法行为，违反了相关政策规定。

对此，廖辉等人并未否认。 他说，七年来，甘山公墓共安葬了1600人。 其中，对规定范围内的3个乡镇的死亡和火化村民进行了安葬，还帮助县政府解决了多个政府项目搬迁坟墓的安葬任务，共计1100余人。 这1100多人的收费从最初的400元/人到600至1200元/人不等。 400多个“外地人”的剩余坟墓每人花费2400元。 加上其他综合费用，有的总费用达到12000元。

“政府认为赚这个钱不是‘公益’，但用于投资，就必须有利可图。你不能让人家一边做建筑，一边又要求人家‘学雷锋’。” 廖辉说，他们最受不了。奇怪的是，政府接管墓地后，也做生意，却没有给投资者一分钱补偿。 此外，廖辉还表示，国家为每个墓地提供20万至40万元的财政补贴，但多年来并未给自己一个解释。

长沙县民政局副局长何铁健坦言，“资本伴随着利益”。 他表示，由于公益公墓在当时是一个新鲜事物，缺乏经验，上级政策没有明确公墓建设的资金来源，也没有首先改变农村集体土地的性质，所以要求各乡镇建设公益性公墓。 当时很多地方都要出去招商引资，所以今天就有很多遗留问题。

他说，“当时的文件是一份让别人玩弄局势的文件”，因为很多具体、关键的问题都没有确定。 当时，长沙县城南城镇修建的墓地几乎全部存在超出标准规模、对外出售等违法违规行为。 北方修建的墓地普遍存在很少有人来埋葬、墓地资源严重闲置和浪费的尴尬局面。

长沙县民政局一名工作人员也表示，虽然2011年的政府文件要求逐步交接政府管理权，但并没有告诉他们如何接手，比如土地等资产怎么办？ 合法利润如何计算？

法院确认政府的行为违法，但并未推翻违法行为。

今年2月，长沙县人民法院裁定甘山乡政府行政行为违法：“被告实施收购行为时，没有考虑原告需要投入大量资金的事实参与“甘山公墓”建设，自2008年起实际运营管理。 1、接管前未向原告作出书面接管决定，向原告说明对接管不满意的补救措施。强制接管，原告未尽到提示义务，违反了行政程序中程序合法性原则。”

长沙县人民法院行政判决虽然确认政府行为违法，但驳回了撤销政府接管的请求。

廖辉不服一审判决，提出上诉。 今年5月中旬，长沙市中级人民法院作出终审判决，维持原判。

湖南省法学会行政诉讼法研究会会长、湖南师范大学法学教授黄杰指出，这是行政诉讼法修改后的变化，值得关注。

他说，以前人们起诉官员时，法院如果发现违法，肯定会撤销行政行为，但现在不一定了。

10月17日，黄杰在接受中国青年报记者采访时表示，长沙市政府在推进陵园建设时确实是“急功近利”，没有经过深思熟虑和周密安排。 允许民间资本进入，必须考虑资本本身的诉求和利益，难以实现完全的“公益”。 行政工作必须遵循合理、公平、公开的原则。 无论出于何种原因，当前的政策调整侵犯了行政相对人的合法利益，应当给予赔偿，特别是在法院已经认定侵权行为的情况下。 “法院认定镇政府的行为违法，但这种行为是不可逆转的，如果撤销，就会违反另一个逻辑——上级政府新的政策方向。”

黄杰表示，但这并不影响起诉侵权人的责任。 违法行政行为、司法行为给人民群众造成损害的，适用国家赔偿。 司法救济的途径应该是先向违法机构投诉，然后向法院赔偿委员会提起行政赔偿诉讼，让当事人获得损失的救济。

他指出，如果地方政府为了自己的“生意”而接管墓地，这将严重影响政府的公信力。

9月16日，饶逢春、何铁坚接受采访时表示，政府绝不会让投资者的合法利益受到损害。 他们聘请了一家评估公司对房产进行了七八个月的评估。 估值约1000万元以上，但投资方不同意也不配合。 他们将于9月17日召开特别会议，邀请投资者洽谈。

但17日，几位甘山公墓投资者表示，自诉讼以来，没有政府人员就赔偿事宜与他们联系，“连一条短信都没有”。